Nowa interpretacja przepisów ustawy „Apteka dla aptekarza” umożliwia rozwój podmiotom sieciowym
Maciej Miłkowski, odpowiedzialny w rządzie za politykę lekową, wydał niezgodną z prawem interpretację przepisów, której wartość rynkowa może przekraczać nawet miliard zł. Tuż po wydaniu owej interpretacji korzystać z niej zaczęła duża sieć apteczna. Miłkowski, pytany przez WP o sprawę, przeprasza i obiecuje wycofanie się z poglądu korzystnego dla międzynarodowych korporacji.
– To bulwersująca sprawa, która swój finał powinna mieć w prokuraturze – mówi WP anonimowo jeden z członków rządu.
– Przepis nigdy nie budził wątpliwości, ale ni z tego ni z owego zaczął być interpretowany wbrew swojemu brzmieniu na korzyść rozbudowy niektórych, w tym nowych, sieci aptecznych. Ta sprawa powinna zostać szczegółowo wyjaśniona, a winni dziwnej interpretacji ukarani. Mam wątpliwości dlaczego w tym przypadku prawnicy urzędów centralnych nagle oślepli i ogłuchli – podkreśla Krzysztof Łanda, były wiceminister zdrowia w rządzie PiS, który odpowiadał za politykę lekową przed Maciejem Miłkowskim.
Podobnie twierdzą aptekarze i część wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych.
– Miłkowski postanowił otworzyć szeroką bramę farmaceutycznym gigantom i dobić polskie apteki – słyszymy od jednego z wojewódzkich inspektorów.
– Nie ulega wątpliwości, że zmiana interpretacji przepisów (której dopuścił się Maciej Miłkowski – red.) może być bardzo niebezpieczna i niekorzystna dla pacjentów, natomiast intratna dla podmiotów skupiających apteki sieciowe. Korzyści mogą być liczone w miliardach złotych – przyznaje Elżbieta Piotrowska-Rutkowska, prezeska Naczelnej Rady Aptekarskiej. Bądź co bądź mowa o rynku wartym 40 miliardów złotych rocznie.
– Niezrozumiałe dla mnie jest, dlaczego od pół roku Ministerstwo Zdrowia blokuje możliwość przyjęcia przepisów uszczelniających prawo farmaceutyczne. Trzeba jak najszybciej je uchwalić, aby zagraniczne sieci apteczne nie robiły z Polski folwarku do czerpania zysków. Dziś niestety część korporacji obchodzi obowiązujące prawo – wskazuje z kolei Marcin Warchoł, wiceminister sprawiedliwości.
9 marca 2017 r. Na mównicę sejmową wchodzi mało znany poseł Prawa i Sprawiedliwości – Waldemar Buda. Dostał pierwsze poważne zadanie parlamentarne: przeprowadzenie przez Sejm projektu nowelizacji prawa farmaceutycznego.
„Po jednej stronie mamy duże, bardzo bogate sieci apteczne, po drugiej stronie mamy indywidualne, drobne apteki, które walczą dzisiaj o przetrwanie” – stwierdza z sejmowej mównicy Buda. I dalej tłumaczy, że nowe przepisy są konieczne, aby nie skończyło się tak, iż w Polsce zostaną 2-3 wielkie korporacje apteczne, które staną się potężniejsze niż państwo.
Rodzi się właśnie ustawa, która szybko zostaje nieformalnie nazwana Apteką dla aptekarza.
Jest to projekt poselski, ale ma wsparcie rządowe. Nic dziwnego, bo krótko przed stworzeniem przepisów Ministerstwo Zdrowia wskazuje w odpowiedzi na jedną z interpelacji: jeśli nie zostaną wprowadzone radykalne zmiany, do 2022 r. z polskiego rynku znikną wszystkie lokalne apteki.
Ustawa – wbrew głosom większości opozycji, która argumentuje , że PiS znów ogranicza wolność gospodarczą – zostaje uchwalona.
15 maja 2017 r. prezydent Andrzej Duda składa pod nią podpis.
Apteka dla aptekarza wchodzi w życie 25 czerwca 2017 r.
Co się zmienia?
W skrócie: stworzono przepisy mające opanować zapędy sieci aptecznych do niekontrolowanego przez państwo rozwoju. W tym celu postanowiono, że nowe placówki otwierać będą mogli tylko farmaceuci, a nie na przykład – co rzeczywiście miało miejsce na rynku – handlarze stalą.
Wprowadzono ograniczenia, by kolejne apteki nie mogły być tworzone obok już istniejących – aby potężna korporacja nie mogła „wykosić” konkurencji poprzez dumping cenowy.
I wreszcie – postanowiono, że jeden podmiot może mieć co najwyżej cztery apteki w kraju. Jeśli będzie chciał mieć piątą, to wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmówi wydania zezwolenia.
Tu ważne zastrzeżenie: Apteka dla aptekarza objęła swoją mocą wyłącznie nowo tworzone placówki, a nie te, które powstały przed czerwcem 2017 r.
Mówiąc najprościej: postanowiono zablokować rozwój sieci aptecznych, ale nie zdecydowano się na zobowiązanie sieci do wyprzedaży tego, co już mają.
Dlatego nadal istnieje wiele sieci, które mają po kilkadziesiąt, a nawet ponad 100 placówek.
Apteka dla aptekarza szybko zaczęła być obchodzona przez korporacje. Prawnicy sieci aptecznych dwoili się i troili, by znajdować nowe sposoby obejścia ustawy.
W wielu wypadkach działania te były i są skuteczne.
Nie udało się obejść tylko jednego przepisu: wskazania, że jeśli ktoś ma już cztery apteki, to zezwolenia na prowadzenie piątej nie otrzyma.
Giganci farmaceutyczni, którzy chcieli nadal rosnąć w siłę, mieli dwa wyjścia. Jedno to rozbudowa poprzez system franczyzowy. Czyli aptekarz chcący otworzyć własną aptekę może dogadać się z dużą siecią. Formalnie biznes może działać, bo właścicielem jest farmaceuta niemający dotychczas aptek, a nie sieć. W praktyce pacjenci widzą znany logotyp, a korporacja narzuca wiele zasad właścicielowi placówki.
Drugie wyjście to już działanie na granicy prawa – znajdowanie farmaceutów-słupów. O tej praktyce opowiedziało nam niezależnie od siebie dwóch wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych.
Tyle że dla sieci aptecznych, które chciałyby otworzyć w ciągu roku 200, 300, a być może nawet 500 nowych aptek, kombinowanie z franczyzą i „słupami” jest kłopotliwe – trzeba poświęcić wiele czasu i niekiedy pieniędzy na to, by otwierać po cztery kolejne placówki.
Przepis dotyczący możliwości otwarcia co najwyżej czterech aptek wydaje się klarowny, choć zarazem jest długi i może być skomplikowany dla osób niebędących prawnikami.
Artykuł 99 ust. 3a stanowi: „Zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli wnioskodawca, wspólnik lub partner spółki będącej wnioskodawcą:
1) jest wspólnikiem, w tym partnerem, w spółce lub spółkach, które prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne lub;
2) prowadzi co najmniej 4 apteki ogólnodostępne albo podmiot lub podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmiot lub podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub
3) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub
4) wchodzi w skład organów spółki posiadającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej lub zajmującej się pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi”.
Co to oznacza? Ano tyle, że jeśli ktoś w jakiejkolwiek postaci ma już cztery apteki, to piątej nie otworzy.
I teraz docieramy do clou: Maciej Miłkowski 12 czerwca 2022 r. w odpowiedzi na pismo jednej z organizacji aptecznych stwierdza, że limit czterech placówek dotyczy województwa. I że łącznie jeden podmiot może otworzyć 64 apteki w Polsce – bowiem w każdym z 16 województw może otworzyć po cztery.
Kilkanaście dni później wysoko postawiony pracownik jednej z największych sieci aptecznych w Polsce informuje dyrektora w zagranicznej spółce-właścicielu, że „jest duża szansa na korzystniejsze interpretowanie prawa, co może przełożyć się na wzrost wyceny”.
Tajemnicą poliszynela bowiem jest, że zagraniczny inwestor chce działającą w Polsce sieć aptek sprzedać. Zdaniem polskiego menedżera – teraz transakcja może być prostsza i uda się otrzymać więcej pieniędzy.
Wartość sieci zależy bowiem od możliwości rozwoju. Jeśli przyjęłoby się, że jeden franczyzobiorca bądź jeden słup może otworzyć 64 apteki, a nie zaledwie cztery – można szybko zwiększyć liczbę placówek kontrolowanych przez sieć.
Skąd w interpretacji ministra Miłkowskiego wzięło się, że limit wynosi cztery placówki w województwie, mimo że przepis nic o województwie nie wspomina?
– Dlaczego nie cztery w gminie albo cztery w obrębie parafii? – kpi farmaceuta z wieloletnim doświadczeniem.
Gdy uchwalano Aptekę dla aptekarza, posłowie jasno wskazywali, że chodzi o cztery placówki w kraju. Ze sporządzonej wówczas opinii Biura Analiz Sejmowych również wynika, że chodzi o cały kraj, a nie województwo.
Podobna informacja widnieje na stronie biznes.gov.pl, na której znajdują się porady, co należy zrobić, żeby założyć aptekę.
Od lat tak to interpretują również prawnicy – także ci reprezentujący sieci apteczne.
– Trudno mieć wątpliwości: przepis mówi po prostu o czterech aptekach ogólnodostępnych bez jakiegokolwiek odniesienia do terenu województwa, a więc liczonych w skali kraju – wskazuje adwokat Dominik Jędrzejko z kancelarii Kaszubiak Jędrzejko Adwokaci, specjalizujący się w prawie farmaceutycznym. I dodaje, że wielu jego klientów zapewne byłoby zadowolonych, gdyby zmieniono ustawę i wskazano, że limit w skali kraju wynosi de facto 64 apteki, a nie cztery. Ale dziś – zdaniem Jędrzejki – sprawa jest jasna.
Jasna jest także zdaniem adwokata Juliusza Krzyżanowskiego z kancelarii Baker McKenzie.
– Z lektury przepisu art. 99 ust. 3a prawa farmaceutycznego nie wynika, że limit czterech aptek odnosi się do województwa – stwierdza prawnik.
Ba, podobnie do sprawy podchodziło samo Ministerstwo Zdrowia jeszcze w 2020 r. Wówczas minister zdrowia podpisał dokument „Strategia na rzecz rozwoju aptek”, w którego punkcie dziewiątym zobowiązał się do „skutecznego egzekwowania stosowania przepisów antykoncentracyjnych, w tym ustanawiających zakaz prowadzenia więcej niż czterech aptek w skali kraju”.
Na początku 2022 roku nastąpiła jednak w Ministerstwie Zdrowia radykalna zmiana w sposobie myślenia. Dowód? Ministerstwo Sprawiedliwości na początku 2022 r. przygotowało projekt nowelizacji prawa farmaceutycznego. Cel: uszczelnienie Apteki dla aptekarza. W rządzie przyjęto założenie, że resorty sprawiedliwości i zdrowia przygotują wspólny projekt. Do dziś nie został on opublikowany, ale WP do niego dotarła.
W projekcie proponuje się zmianę polegającą na dopisaniu w przepisie ograniczającym możliwość otwierania nowych aptek słów „na terenie województwa”. W praktyce więc w projekcie ustawy mającym wzmocnić Aptekę dla aptekarza proponuje się jej rozmontowanie poprzez ułatwienie otwierania nowych placówek sieciom aptecznym.
Ministerstwo Sprawiedliwości od dziennikarza WP dowiedziało się, że w jednym z kluczowych przepisów dopisuje się trzy słowa zmieniające zupełnie istotę obowiązującego dziś rozwiązania. Podczas nieformalnej rozmowy z bliskimi współpracownikami Zbigniewa Ziobry otrzymaliśmy deklarację, że „minister sprawiedliwości się na to nie zgodzi i ubolewa, że propozycja przekazana przez Ministerstwo Zdrowia zmierza w odwrotnym kierunku niż deklaracje Ministerstwa Zdrowia”.
Gdy Wirtualna Polska zaczęła dopytywać o interpretację wydaną przez Macieja Miłkowskiego, resort zdrowia przekazał branżowemu portalowi mgr.farm informację, że planuje zmiany w Aptece dla aptekarza. Przedstawiciel resortu wyjaśnił, że istnieją wątpliwości co do tego, jak należy interpretować przepis uniemożliwiający otwarcie piątej placówki aptecznej.
Ministerstwo powołało się na dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których sąd – zdaniem resortu – uznał, iż limit należy odnosić do województwa, a nie kraju.
Szkopuł w tym, że w żadnym z tych wyroków tak sąd nie stwierdził. Sprawa dotyczyła czegoś zupełnie innego, a sąd – jak zauważa adwokat Juliusz Krzyżanowski – po prostu cytował ustalenia faktyczne Głównego Inspektora Farmaceutycznego.
Jeden z doświadczonych farmaceutów dobrze znających sytuację w resorcie zdrowia mówi nam, że tuż po tym, gdy sprawą interpretacji zaczęła interesować się WP, uznano za najwłaściwsze „zdetonowanie” tematu poprzez wskazanie w innych mediach, że sprawa jest dyskusyjna.
Dziś jednak już nie ma wątpliwości: interpretacja wydana przez wiceministra zdrowia była wadliwa. Przyznaje to sam jej autor.
– Podczas ostatniego spotkania kierownictwa Ministerstwa Zdrowia podjęliśmy decyzję, że wycofamy się z interpretacji, którą niedawno przedstawiłem. Doszliśmy do wniosku, że jest ona niewłaściwa – mówi w rozmowie z WP Maciej Miłkowski.
I dodaje, że sam zawsze uważał, iż Apteka dla aptekarza ustanawiała limit czterech placówek w skali kraju, a nie województwa.
– Na potrzeby odpowiedzi aptekarzom inną informację-interpretację przekazały mi jednak zarówno podległy departament w ministerstwie, jak i Główny Inspektor Farmaceutyczny. Ale nie chcę się nikim zasłaniać: naprawimy błąd, a ja mogę przeprosić za zamieszanie i wziąć sprawę na siebie – stwierdza Miłkowski.
W rozmowie z WP wyraził też nadzieję, że sieci apteczne nie skorzystają na całej sprawie.
– Nie zdążą, bo błyskawicznie przesądzimy, że limit dotyczy całego kraju. Taką informację przekażemy Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu, aby przekazał do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów. Powtórzę jeszcze raz: sieci na tym nie skorzystają, bo wyjaśnimy jednoznacznie, że limit dotyczy kraju, a nie województwa – zapewnia wiceminister.
Jeden z wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych mówi: – I co, sprawa zakończona? Bez dymisji wiceministra, bez ukarania winnych? Po prostu wycofują się ze szwindli, które wykryto?
Wielu naszych rozmówców uważa, że winą Macieja Miłkowskiego jest to, że nie przeczytał wnikliwie dokumentu, który podpisał. Od czterech niezależnych od siebie osób usłyszeliśmy, że prawdziwymi autorami koncepcji są ludzie pracujący w Głównym Inspektoracie Farmaceutycznym.
– Od wielu miesięcy widać, że Główny Inspektor Farmaceutyczny jest bardzo zaangażowany w pomoc sieciom aptecznym. Występuje wbrew intencjom i celom ustawy wprowadzonej w 2017 r., której głównym celem była ochrona polskiego rynku właśnie przed sieciami. De facto sprzyja więc zagranicznym korporacjom w walce z polskimi aptekarzami. Boję się, że będą kolejne, inspirowane przez GIF, wrzutki mające na celu ułatwienie niekontrolowanego przejęcia polskiego rynku – komentuje Marcin Wiśniewski, prezes Związku Aptekarzy Pracodawców Polskich Aptek.
Co na to GIF?
Główny Inspektorat Farmaceutyczny poinformował nas, że nie zajmuje się interpretacją przepisów na potrzeby medialne, lecz tylko w ramach prowadzonych postępowań.
Organizacja PharmaNET, skupiająca sieci apteczne, nie odpowiedziała na nasze pytania.
Waldemar Buda, poseł-wnioskodawca projektu Apteki dla aptekarza, a obecnie minister rozwoju i technologii, nie chciał z nami rozmawiać.
Źródło: https://finanse.wp.pl/wiceminister-od-lekow-i-glejt-dla-zagranicznego-biznesu-6788032463899296a